37º/3 CPTA

São 2h00 e, Cleópatra, que sofre de insónias, resolve ouvir na sua aparelhagem e no volume máximo músicas dos Ornatos Violeta. Júlio César, seu vizinho, que estava a dormir tranquilamente, acorda com tal barulho. Muito incomodado por ter sido interrompido no seu sono resolve fazer uma chamada à PSP solicitando o seu aparecimento no local para intimar a sua vizinha a cessar com tal ruído. Que poderá Júlio César fazer se as autoridades policiais ignorarem o seu pedido? Poderá este recorrer à via contenciosa do Direito Administrativo? Fará sentido chamar os Tribunais Administrativos a apreciar uma questão entre particulares?

Parece-nos que, para resolver o problema de Júlio César, teremos que interpretar o artigo 37º/3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).

Este preceito diz-nos que quando os particulares «(...)violem vínculos jurídico-administrativos decorrentes de normas, actos administrativos ou contratos(...)» ou, não tendo ainda ocorrido uma violação efectiva, estejam na iminência de os violar, poderão ser condenados, em processo administrativo, «(...) a adoptarem ou a absterem-se de certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento dos vínculos em causa.» caso as autoridades competentes tendo sido solicitadas a intervir, não tenham adoptado as medidas convenientes. Assim, o artigo 37º/3 CPTA indica-nos três “pressupostos” a ter em consideração:

1.      A violação – quer efectiva quer a mera intimidação -  de vínculos jurídicos administrativos. Assim, devemos ter: por um lado, um particular titular de um direito ou interesse público e, por outro lado, um outro particular ao qual era exigido um cumprimento de deveres, sujeições ou limitações especiais por razões de interesse público -» Por não ter havido respeito por tais vinculações surgirá um litígio jurídico-administrativo;

2.      O particular cujos direitos ou interesses foram directamente ofendidos deve ter solicitado às autoridades administrativas competentes a adopção das medidas adequadas para pôr termo ou evitar tal ofensa sem que, contudo, haja qualquer actuação por parte da administração. No fundo, tem que se verificar uma inércia: é esta apatia perante a necessidade de agir que sustenta todo o interesse na tutela jurisdicional - claramente que, se a administração agir deixa de se verificar qualquer ausência de tutela logo, a aplicação do artigo 37º/3 CPTA perderá todo o seu efeito útil.

3.      Pedido de condenação para a adopção ou abstenção de certos comportamentos. Parece resultar da última parte do nº3 do artigo 37º CPTA que o privado apenas poderá requerer um pedido de condenação e, já não, um pedido de simples apreciação ou de anulação. O Professor Vasco Pereira da Silva demonstra alguma perplexidade relativamente a esta auto-limitação: Diz-nos o Professor que não parece existir quaisquer motivos que levem a esta necessidade de restrição a um pedido de condenação. Muito pelo contrário: existem mesmo situações, essencialmente resultantes de relações jurídicas com uma multiplicidade de sujeitos, em que se justificam pedidos de simples apreciação ou de natureza constitutiva (ex: pedido dirigido contra o proprietário de uma fábrica poluente não licenciada: neste caso, o particular pode requerer não só a condenação na cessação da actividade em causa, bem como, a anulação dos contratos, celebrados ou a celebrar, que tenham por base a actividade violadora de normas de Direito Administrativo.

Poderemos, então, afirmar que, no âmbito deste artigo, os particulares poderão reclamar de um pedido de simples apreciação ou constitutivo? Vasco Pereira da Silva responde-nos afirmativamente a esta questão: Segundo o Professor, parece ser de defender uma interpretação sistemática do preceito com base no principio geral estabelecido no artigo 2º/2 CPTA («A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos...)») e, também, na clausula aberta de pedidos estabelecida no artigo 37º CPTA.

Mas qual a melhor solução? Será de defender tal interpretação? Ora, é certo que a letra da lei apenas abrange a condenação dos particulares «(...) a adoptarem ou a absterem-se de certo comportamento...)» mas, não parece ser esta a solução mais harmoniosa: já lá vai o tempo do contencioso limitado, do contencioso austero, de um contencioso que nega os direitos dos particulares e que se destina a defender os poderes públicos! Se o artigo 37º/2 CPTA na sua alínea a),p.ex., admite que na acção administrativa comum se possa requerer o reconhecimento de situações jurídicas subjectivas decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo porque não poderá o particular fazê-lo nos termos do nº3?

Assim, parece claro que, estando verificadas as condições  1. e 2. e 3., poderão os particulares requerer uma tutela jurisdicional administrativa para protecção dos seus direitos ou interesses.

O que poderemos nós concluir quanto ao caso de Cleópatra e Júlio César?

1.      O D.L 292/2000 de 14 de Novembro (Regulamente Geral sobre o Ruído) tem como objecto a prevenção do ruído e o controlo da poluição sonora (artº 1). Neste caso, parece que estaríamos perante a emissão de um ruído de vizinhança (artigo 3º/3 alínea f)) – trata-se de um som associado ao uso habitacional e às actividades que lhe são inerentes, produzido em lugar privado, por uma coisa à guarda de alguém, que pela sua duração e intensidade seja susceptível de atentar contra a tranquilidade da vizinhança ou saúde pública. Esse ruído foi produzido no período nocturno – artigo 10º/2 e 3º/3 alínea e). Parece-nos claro que Cleópatra com a sua conduta estará a violar normas de Direito Administrativo dirigidas a proteger o direito dos outros a viver num ambiente de vida humano tranquilo: ouvir música alta às 2h00 afronta a vizinhança – de facto, tal barulho, durante a noite, poderá ser bastante incómodo pois, é a altura destinada ao repouso.  Assim, tendo em conta os critérios próprios do bom pai de família/ do homem comum, entendo que, ouvir música num tom excessivo às 2h00 põe em causa a tranquilidade da vizinhança;

2.      Júlio César solicitou às autoridades policiais que interviessem contudo, estes não compareceram no local. Assim, porque a PSP tinha o dever de agir para pôr cobro à situação e não o fez (artigo 10º/1 e 2), estamos perante uma situação de não actuação por parte da administração que legitima a propositura de uma acção administrativa comum ao abrigo do nº3 do artigo 37 CPTA;

Parece assim que Júlio César poderia, ao abrigo do artigo 37º/3 CPTA, propor uma acção administrativa comum contra Cleópatra com fundamento na emissão de poluição sonora.

                                                                      Sara Arrábida, 19851.

Execução de sentenças administrativas

         Todas as sentenças dos tribunais administrativos que sejam sentenças de condenação são susceptíveis de ser executadas. Afinal de contas, isto prende-se com a eficácia que se pretende do princípio da tutela jurisdicional efectiva que não se reconduz apenas aos processos da acção declarativa.

            Aliado a um aumento substancial das situações subjectivas dos particulares que carecem de tutela jurisdicional, o legislador preocupou-se em fazer face a essas situações incrementando o âmbito da tutela executiva, baseando-se para isso no princípio da completude de tutela executiva.

            Esta tutela das situações subjectivas dos particulares é ainda assegurada pela possibilidade de aplicação de sanções pecuniárias compulsórias aos órgãos competentes para a execução que estejam em mora (artigo 3.º/2, 44.º e 165.º do CPTA). Esta faculdade deve entender-se como de aplicação genérica para qualquer tipo de processo de execução em causa, não se cingindo à execução para prestação de facto infungível, correspondendo esta particularidade a uma grande inovação.

            O Código faz, porém, a distinção de acordo com o destinatário da execução, sendo importante distinguir consoante se trate de entidade pública ou particular na posição de executado. Caso o executado seja um particular, embora se insira ainda na competência dos tribunais administrativos, o regime aplicável será o do Código do Processo Civil (artigo 157.º/2).

            Todavia, este preceito tem de ser alvo de algumas precauções. Desde logo, tem de ser interpretado restritivamente para garantir que, quando os particulares pratiquem actos administrativos e estes sejam objecto de impugnação, a eventual sentença constitutiva de anulação venha a ser executada nos termos do artigo 173.º e seguintes do CPA, e não segundo as regras da lei processual civil.

            A verdade, porém, é que inclusivamente nas execuções de sentenças condenatórias, em situação de litisconsórcio passivo, não será adequado recorrer a regimes processuais diferentes consoante se trate de destinatário público ou particular, pois, no limite, estão em causa obrigações solidárias, o que torna útil a remissão directa para os preceitos do Código do Processo Civil no que respeita às formas de processo, a eventuais embargos, situações de penhora ou até de adjudicações de bens.

            Além disto, outro aspecto a ter em atenção na interpretação do art.º 157.º, é que ele não se aplica a autores de acções improcedentes. O âmbito deste artigo diz antes respeito a uma carência de autotutela ou à condenação judicial do particular ao cumprimento de obrigações que advêm de actos da Administração, deixando de fora a condenação por prática de actos administrativos.

            O particular pode ter a faculdade de recorrer ao processo executivo, de acordo com o artigo 157.º/3, quando ele for titular de um direito que resulta de um acto administrativo e a Administração não tenha cumprido com o seu dever, bem como quando quiser obter a prestação de factos, ou mesmo de coisas ou de quantia certa, sem optar por uma acção de condenação. Nestas situações, o acto administrativo tem, portanto, o valor de título executivo de que os particulares dispõem, assim como se podem servir da sentença de condenação.

            Ainda no contexto das formas de tutela, outro dos grandes avanços que se devem assinalar diz respeito à preferência pela reconstituição in natura, em detrimento da reparação em compensação pecuniária.

            A execução parte do pressuposto de que houve uma violação de uma norma e que daí nasce uma determina obrigação em virtude dessa transgressão. É isso que justifica que haja uma coacção ao cumprimento da obrigação originária de prestar que deve prevalecer sobre a obrigação de indemnizar em virtude dessa ausência de cumprimento.

            Sempre que a Administração coloque em causa situações subjectivas de direitos ou de interesses legítimos dos particulares, daí advêm pretensões de ver cumpridas as obrigações em falta. E, claro, esta tutela só é realidade efectiva quando se procura recuperar a situação hipotética que se verificaria se não tivesse havido violação, sem prejuízo de uma eventual recompensa pecuniária por danos sofridos. Esta concepção baseia-se essencialmente, como não poderia deixar de ser, no respeito pelo principio da legalidade.       

Raquel Miranda, 19823             

Terá a Reforma do Contencioso assassinado a tutela jurisdicional efectiva?

Colectânea “Crimes Contenciosos”

Terá a Reforma do Contencioso assassinado a tutela jurisdicional efectiva?

Uma breve reflexão sobre os processos em massa

Introdução

Desde já informo que trata-se aqui de uma mera reflexão e não de um trabalho exaustivo e que, precisamente por isso, mais informações deverão ser pesquisadas autonomamente se, como pretendo, este trabalho suscitar interesse para o tema.

Ademais e em ligação, este trabalho é uma espécie de introdução ou, melhor, um modesto ‘complemento’ ao escrito do Assistente João Tiago Silveira intitulado “O Mecanismo dos Processos em Massa no Contencioso Administrativo” contido nas páginas 431 ss do IV volume dos recentes e mais que ansiados Estudos em Homenagem ao Professor Jorge Miranda.

Reflexão

Nos termos do art. 48.º do Código do Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), por forte influência do Direito Comparado, é possível encontrar nos seus vários números um mecanismo processual de ‘desanuviamento’ judiciário. Para o Professor Vasco Pereira da Silva, segundo o "nosso" Manual, é “a solução mais eficiente do ponto de vista do funcionamento dos tribunais”. Para Maria Teresa Ferreira, da subturma 3 de um ano passado, no blogue “O Riso é Contencioso” dos alunos da Dra. Alexandra Leitão, é dos exemplos de meio de “agilização do contencioso e uma tutela em tempo útil”. Já para João Tiago Silveira tem “evidentes propósitos de celeridade processual e de fomento da uniformização jurisprudencial”.

Basicamente, mediante a verificação dos requisitos de aplicação, é possível suspender alguns processos que tenham dado entrada num dado tribunal administrativo para se seguir em frente com um apenas ou uns quantos desse molho e, em abono da verdade, ver até onde vai dar.

Os seus pressupostos estão no art. 48.º/1.

Apesar de concordar parcialmente com uma visão economicista da realidade (de toda a realidade!), e admitir que o Direito não se pode escapar a esta verdade (quasi-)universal sob pena de se tornar obsoleto e, pior, como muito receiam os Comercialistas, de se tornarem os tribunais verdadeiras barreiras impeditivas de se alcançar a Justiça (vá, cum grano salis, pelo menos, a do caso concreto), a apresentação destes mecanismos de uma forma algo leviana na Lei Contenciosa – nomeadamente, sob o arbítrio do juiz presidente a escolha do “andamento a apenas um ou alguns deles” (art. 48.º/1) –, pode ser mais que um mero aborrecimento para os particulares. Sem querer alarmar as populações nem parecer núncio de mais nuvens negras no Apocalipse legislativo em que se vive neste país, pode ser mesmo que sob a “suspensão da tramitação dos demais processos” venha encapotada uma suspensão do direito de acesso à justiça, rectius, do “princípio da tutela jurisdicional efectiva”.

E isto porquê?

Porque, de facto, atendendo à morosidade dos tribunais com que estamos (mal) habituados a lidar e ao crescendo de litigiosidade que sentimos – e de que se pode dar nota remetendo para o site pordata.pt (sem querer aqui fazer publicidade) – permitida, in concreto, (também mas não só) pela desnecessidade do recurso hierárquico necessário e pela tendência da Administração Pública Portuguesa para a incompetência, há várias situações hoje em dia em que surgem processos semelhantes e com uma base substantiva igual ou paralela a 'atafulhar' os nossos Tribunais Administrativos.

Para confirmar o dito basta fazer uma pesquisa no sítio dgsi.pt e/ou confirmar em vlex.pt/tags/processos-em-massa-490237. 

Bem, ao que interessa.

A utilização de conceitos vagos neste artigo (não indeterminados cuidado, não se confundam) é um argumento de força essencial para demonstrar que a solução do Legislador pode não ser má mas é deficiente, é melindrosa. Falta concretização na escolha do processo e esta aleatoriedade do juiz presidente atenta-me o espírito. Sem dúvida que deverá o processo eleito (processo-modelo é o termo mais comum apesar de não gostar muito da sua utilização neste âmbito) conter todas as garantias, ab initio, que pareçam possíveis apresentar pelos Autores mas e se não o fizer? E quanto tempo demora a encontrar-se isso mesmo? E quais as garantias de que o mandatário do Autor vai fazer as coisas bem por forma a que todos os trunfos sejam jogados?

Acho que aqui temos uma linha. Não que separa apenas mas que une também. Tem de haver um equilíbrio entre os extremos “suspensão” (de todos os restantes processos) e “eleição” (de um ou uns poucos) através da permissão de intervenção inicial e superveniente dos que ‘ficam no banco de suplentes’ e o normal desenvolvimento do processo contencioso. Ora, parece-me é que este equilíbrio ainda não foi alcançado e que o ‘tom simplista’ com que esta matéria foi tratada reconduz-la, excessivamente, a uma situação lacunar e, se possível, de resolução sistemática.

No entanto, em bom rigor (adoro esta expressão desculpem), penso que o Legislador consagrou três alavancas de segurança que devem ser atendidas nesta discussão e cuja pujança não pode ser descurada para se ver até onde podem ir e qual a projecção da sua eficácia para saber se estamos perante uma matança ou mero esfaqueamento não mortal do princípio de segurança judicial enunciado no título.

A primeira é a audição das partes (no /1), a segunda é a bicefalia de amplitude e celeridade (leia-se garantias) do primeiro processo (/3 e /4) e a terceira é a quadricefalia de soluções no final do processo prioritário (ou processos, constante no /5). Pensemos sumariamente nelas.

i) Quanto à primeira,

Parece-me que só se resigna quem quer. Não sei qual a amplitude e eficácia dada à audição das Partes mas, na melhor das hipóteses, poderão dizer que não querem que assim seja. Problemático se torna quando estiverem ‘entre a espada e a parede’ face à logística judiciária.

ii) Quanto à segunda,

Lembremos os requisitos de aplicação. Têm de ser um mínimo de 20 processos (curiosamente, sinto-me até tentado a dizer que, para um tribunal pequeno, esse número é excessivo porque, suponhamos, entre bloquear a decorrência do processo que entrou no dia 30 porque 15 ou 18 entraram no dia 10 e não há mãos para tanto papel e escolher um de entre vários e ver no que dá, com a ‘segurança’ de que, se correr bem, poder-se-ão estender os seus efeitos ao caso em potência, então até prefiro este mecanismo mas até para menos processos. Cá está, de novo, o problema da simplificação da linguagem) e, aqui não nego, é vital a abrangência do /3 e o impulso do /4.

Só não sei é até que ponto a logística judiciária permite que a Lei se concretize mas... E que grande mas que é! Deixo ao pensamento e à consideração de cada um.

Um outro problema principal é o tempo útil da decisão. É verdade que, ao que parece, se lhes aplicam o disposto para “os processos urgentes e no seu julgamento intervêm todos os juízes do tribunal ou da secção” mas... Mas e se o Tribunal estiver, já de si, cheio? Ou muito cheio mesmo? E se o advogado da Parte cujo processo foi eleito é mau? Se for mesmo muito fraquinho na acção. Tem imenso jeito para escrever uma PI mas depois, na hora da verdade, coitado, não é muito bom a arguir o seu caso (para não dizer pior). Ou seja, estaremos a perder tempo (dos outros ‘queixosos’) num Processo que, vamos supor, acaba mal e o Autor perde.

iii) Quanto à terceira,

Bem, menos seria aniquilar mesmo o princípio em causa e a minha fúria não teria fim.

Pegunto-me, não obstante, o que sucede se não estiver verificada a parte do seu proémio que diz “e seja de entender que a mesma solução pode ser aplicada aos processos que tenham ficado suspensos”. Mas esses processos, a ser diferentes, estariam suspensos? Se não, porque é dito isto? Se sim, só agora é que são retomados? Não continuam suspensos pois não?? Quando é que se apura da sua especificidade? Presumo que no início, donde, não compreendo esta esgrima gramatical.

E também me pergunto se a alínea c) do /5 se aplicará de forma tão pacífica quanto as suas 7 palavras querem fazer parecer. E se ninguém ficar satisfeito com a decisão? Imaginemos que ela é parcial na sua favorabilidade (ex: 30 professores insatisfeitos com a decisão da DREL de encerramento da sua escola e não total acordo quanto a indemnizações e recolocações após o processo eleito) e que querem todos os particulares, menos o exemplar, continuar ou, já na alínea d), recorrer da sentença? Vão todos ao mesmo tempo ou dá-se lugar ao mesmo mecanismo de ‘triagem judiciária’? É que se não puderem ir todos, estaríamos a limitar o nosso estimado direito. À partida irão todos mas a confusão que o mecanismo pretende evitar deverá actuar, não?

Calculo que estas perguntas tenham resposta - pelo menos algumas - mas a criação científica e a prática judiciária devem ser enformadas (mas não deformadas) por uma boa, sucinta e clara técnica legislativa. Boa porque pensada mas não rebuscada; sucinta porque directa mas não simplista; clara porque técnica mas não confusa.

Há, por outro lado, evidentes vantagens (que não vou explorar por já o terem sido por outros, bem mais qualificados que eu):

i) tramitação urgente - um único ritmo

            ii) diminuição de proliferação de litígios

iii) uniformização jurisprudencial

Conclusão

Donde, revisitando os meus próprios pensamentos quando comecei este trabalho (em que ainda estava de cabeça quente e pensava que este mecanismo era um ultraje ao que de brilhante tinha o sistema contencioso ocidental), penso que podem e devem ser retocados e clarificados, pelo menos, os aspectos relacionados com a escolha do processo e com a intervenção dos sujeitos que ficaram de fora. Isto porque, humanamente, não há volta a dar. É preferível ter este mecanismo ou não ter? Não sei responder desculpem. Há “valores mais altos” que se levantam face ao direito de acesso à justiça? Talvez... Mas até onde? E quais?

Também temos de nos lembrar que este mecanismo é tímido na vida judiciária portuguesa quer porque é recente quer porque, em abono da verdade, o que pode dirimir algum dramatismo à expressão, a verificação das condições e pressupostos para sua aplicação não é o pão nosso de cada dia.

Desculpem não ter comparado com a class action norte-americana e a ilustração desta reflexão não ser a melhor mas deixarei isso para uma altura póstuma (se me lembrar) em que me apeteça continuar a discorrer sobre ius constituto.

Assim, em resposta à interrogação que coroou o nosso trabalho, devemos responder ‘nim’. Ou seja, nem não nem sim. Porquê? Porque, de facto, a Reforma não matou o dito direito ou princípio MAS deu-lhe umas facadinhas. De tal forma que este, coitado, poderá vir a ser admitido nas urgências da Assembleia mas, por ora, certamente que ainda está em lista de espera para ser (re)pensado e (re)visto.

-- FIM --

PS: este texto é uma opinião pessoal e foi escrito de forma humorada de propósito para assim as idiossincrasias e intermitências do tema em questão serem mais ‘apelativas’ ao leitor, sem descurar o necessário rigor técnico que um blogue jurídico exige. Qualquer pessoa incomodada é convidada a (educamente) protestar (ou seja, escrevendo “com o devido respeito no início”).

PPS: sou contra o Novo Acordo Ortográfico e o meu computador não corrige em Português por alguma razão mística. E, já agora, desculpem a extensão da publicação.

A impugnação contenciosa dos Planos de Ordenamento do Território

     Qual o regime do contencioso administrativo que se aplica à figura dos Planos urbanísticos?

      Como indica o professor Freitas do Amaral, “basicamente, o plano urbanístico define que utilização se pode dar ao solo urbano ou urbanizável, através do “zonamento” da área a que se aplica e das regras sobre construção urbana.” Neste contexto, este professor aponta três níveis de ordenamento do Território: o Plano Nacional de Ordenamento do Território, o Plano Regional de Ordenamento do Território e o Plano de Desenvolvimento Municipal (PDM) – cuja elaboração é obrigatória. De facto, é o PDM que estabelece um modelo de estrutura espacial do território municipal, que constitui uma síntese estratégica do desenvolvimento e do ordenamento local.

 

      Aspecto essencial para a compreensão da impugnação contenciosa dos planos do ordenamento do território, é (ou parece ser) a sua inserção dogmática nas formas típicas de actuação administrativa, formas estas que irão condicionar a operacionalidade do regime de impugnação contenciosa.

      Assim, em primeiro lugar devemos relembrar  “a famosa discussão” acerca da natureza jurídica dos planos urbanísticos. Neste contexto, a doutrina tem apresentado várias hipóteses de qualificação destes instrumentos – muito sumariamente: o plano como acto administrativo comum, como um acto administrativo geral, como acto misto, como um regulamento e finalmente como uma nova forma, sui generis, de actuação administrativa.

      Aqueles que defendem a tese segundo a qual o plano assume natureza de acto administrativo individual e concreto, indicam que os planos contêm uma disciplina diferenciada, particularizada e detalhada do território, tomando em consideração os aspectos e os interesses próprios de um espaço singular. Estes actos não são gerais, já que incidem sobre determinado bem, não tendo uma categoria abstracta de sujeitos como destinatários.

      Quem defende que o plano é um acto administrativo geral, realça a generalidade das prescrições do plano, afirmando que os destinatários destes actos são não só os proprietários dos terrenos objecto dos poderes de planeamento territorial, mas também todos os futuros adquirentes de direitos reais sobre eles.

      Existe também a possibilidade de qualificação do plano urbanístico como um acto misto, constituído por determinações de natureza concreta, que têm a natureza de acto administrativo geral ou de factos dotados de reflexos normativos indirectos, e disposições abstractas, que visam aplicar-se no futuro a uma pluralidade de situações concretas.

      Em Portugal, a corrente maioritária caracteriza o plano urbanístico como um regulamento administrativo. O argumento principal desta tese é, no essencial, o facto de que o plano não tem destinatários determinados e não regula somente uma actividade material. Alega-se ainda a impossibilidade de haver revogação simples deste instrumento jurídico, havendo sempre a necessidade de este ser substituído por outro da mesma natureza, a que acresce a impossibilidade de derrogabilidade singular do plano, à semelhança do que acontece com os regulamentos. Refere-se ainda, em benefício desta tese, que os planos não estão sujeitos ao princípio da notificação, mas sim da publicação, para além do facto de constituírem actos criadores de direito, na medida em que fixam, ex novo, regras jurídicas respeitantes ao regime do uso urbanístico do solo. É também esta a posição vigente na jurisprudência nacional, embora tal dependa, essencialmente, da qualificação realizada pela lei. (Pois a qualificação legal destes planos, é realizada pelo artigo 69º, nº1, do RJIGT (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial)).

       Finalmente existe quem configure o plano urbanístico como uma forma de actuação administrativa, distinta das formas típicas, assumindo-o como um instrumento e natureza sui generis. Não será um regulamento porque não é abstracto, nem será um acto administrativo porque não regula a situação de um indivíduo em face da Administração, impondo antes uma ordem que ultrapassa o quadro de interesse individuais.

      Como verificamos, a definição da natureza jurídica do plano urbanístico, não é uma tarefa simples. Mas, como indica Alves Correia “não se pode rejeitar liminarmente nenhuma das teses anunciadas, uma vez que elas expressam correctamente, cada uma a seu modo, alguns aspectos ou algumas características dos planos territoriais que vinculam directa e imediatamente os particulares (…)”.

 

      Mas será verdadeiramente útil, esta discussão (sobre a natureza jurídica dos planos), para determinar o seu modo de impugnação no nosso contencioso administrativo?

      É que, como indica o professor Cláudio Monteiro, “no plano formal a questão esta resolvida legalmente, sendo os planos vinculativos para os particulares qualificados como regulamentos administrativos pelos artigos 8º/6 da LBPOTU (Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo), 42º/1 e 69º/1 da RJIGT (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial) e no plano substancial a natureza jurídica dos planos, em rigor, só podem ser aferida caso a caso, em função do conteúdo material concreto de cada plano, ou de cada disposição do plano”.

      De facto, o legislador parece ter resolvido a questão, ao informar o intérprete que a impugnação do Plano deve ser promovida nos termos da impugnação de normas emitidas no desempenho da função administrativa – pendendo caracterizar-se o conteúdo dos planos municipais de ordenamento do território como um contencioso de normas jurídicas.

      Como indica Alves Correia “esta disposição legal (o artigo 69º/1 do RJIGT) pode ser criticada por aparentemente pretender resolver um problema que é essencialmente teórico e doutrinário e que postula uma análise do conteúdo das disposições do plano – tarefa que só pode ser realizada pelo intérprete e pelo aplicador daquele acto jurídico. Ela tem, no entanto, o mérito de resolver todas as dúvidas no que concerne ao regime do contencioso dos planos municipais. Sendo estes considerados, ao menos na sua parte essencial ou fundamental – onde se incluem o zonamento e as regras que definem o tipo ou modalidade de utilização do solo, bem como a medida ou a intensidade dessa utilização e, indirectamente, as plantas de síntese [agora planta de ordenamento] indicativas da localização no terreno das diferentes zonas -, como regulamento administrativo, o seu contencioso apresenta-se essencialmente como um contencioso de normas jurídicas”.

      Também o professor Freitas do Amaral partilha desta opinião, reiterando que a qualificação legal do plano como regulamento surge por imperativo de ordem prática atinente ao contencioso: “por muito que se queira dar a impressão de que as categorias tradicionais estão ultrapassada, a verdade é que, por razões práticas insuperáveis, se torna necessário optar pela qualificação do plano urbanístico como regulamento ou como acto administrativo”.

       De facto, se existe uma consequência lógica da qualificação legal dos planos urbanísticos como regulamentos, essa consequência será, se dúvida, a eleição do contencioso de normas como forma processual idónea para a impugnação destes instrumentos de gestão territorial.

      O CPTA consagrou a existência de um modelo dualista, que assenta na contraposição entre a acção administrativa comum e a acção administrativa especial, distinguindo, portanto, as causas que cujos trâmites devem seguir a primeira e a segunda forma. No seu Título III (da acção administrativa especial), Capítulo II (disposições particulares), Secção III (impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão), prevê o CPTA a existência de uma acção administrativa especial destinada a reger processualmente as causas que tenham por fim a “declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo” (artigo 72º, nº1, do CPTA). Assim, à partida, e em virtude da qualificação legal do plano como regulamento, a impugnação dos planos municipais de ordenamento do território seguirá os termos da acção administrativa especial para impugnação de normas.

Daniela Verdasca
nº: 19570