sentença

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA

PROCESSO: 10/12
AÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ANULAÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO
DATA: 19/12/2012
INTERVENIENTES:
• AUTOR: ESTAMOS NAS LONAS S.S.
• RÉU: DIREÇÃO- GERAL DE ARMAMENTO E INFRA- ESTRUTURAS DE DEFESA
• RELATORES: BEATRIZ EUSÉBIO DA COSTA, CATARINA ALEXANDRA ROSA, DANIELA VIEIRA VERDASCA, OLÍVIA AFONSO E SARA ARRÁBIDA

ACTA DE AUDIÊNCIA:
No dia 14 de dezembro de 2012, pelas 12h00, estiveram presentes no Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa:
O autor Estamos nas Lonas, S.A., representada por Manuel Correia Pacheco e Costa, administrador, e a sua mandatária Dra. Blimunda Amélia Pinho e testemunhas por si arroladas, Anastácio Gutierrez Lopez, Joanina Manuela Soares Larápio, Marinácio Lauriano Matias e Júlia Pinto da Costa.
Em representação do réu, Ministério da Defesa e Direção- Geral de Armamento e Infra- estruturas de Defesa, os mandatários Antónia Martins, Paulo Manuel Santos, Maria Cristina Lopes, Tomás Barros – Justino e testemunhas por si arroladas: Zacarias Zezinando Zultão, Anne Marie Hattway, Micaela Ervas, Bárbara Inácio e Natália Maria Isaltina de Albuquerque.
O Ministério Público representado por Beatriz Costa.

SENTENÇA:
I- RELATÓRIO
Estamos nas Lonas, S.A., com sede na Av. Bela Vista, nº 53, 7520-347 Sines, com o capital social de € 1. 000.000,00 (um milhão de euros), pessoa coletiva nº 504655256, matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Sines, sobe o mesmo número. Com certidão permanente com o código 5423-7645-6534, intentou contra Ministério da Defesa e Direção- Geral de Armamento e Infra- estruturas de Defesa com sede na Av. da Ilha da Madeira nº1, 1400-204 Lisboa, patrocinado por Antónia Martins, Paulo Manuel Santos, Maria Cristina Lopes, Tomás Barros – Justino, advogados na sociedade Antónia e Paulo associados, com sede na rua Benedito de Joaquim, nº 9, 1250-400 Oeiras; uma ação administrativa especial de anulação do ato administrativo de resolução do contrato, cumulado com o pedido de condenação ao pagamento em atraso do montante em dívida, bem como juros de mora sobre o mesmo, à taxa legalmente fixada para o efeito. Subsidiariamente é efetuado um pedido de condenação do Réu ao pagamento de uma indemnização decorrente da resolução do contrato de fornecimento de bens.
Os demandados deduziram contestação dentro do prazo legal, pedindo que fosse confirmada a improcedência da ação, bem como, a título de pedido subsidiário, a modificação do contrato devido a alteração das circunstâncias.

II- FUNDAMENTOS

-MATÉRIA DE FACTO
1º
Foi celebrado a 2 de maio de 2011 um contrato de fornecimento, entre a empresa Estamos nas Lonas S.A. e a Direção- Geral de Armamento e Infra- estruturas de Defesa, de 260 viaturas militares blindadas, convencionando-se a entrega das mesmas em treze prestações num período compreendido entre julho de 2011 e agosto de 2013.
2º
 A contraprestação consistia no pagamento de trezentos e sessenta e quatro milhões de euros, sendo que o pagamento de cada uma das prestações (vinte e oito mil euros) deve ser efetuado nos trinta dias subsequentes à receção das viaturas.
3º
 A autora cumpriu as suas prestações de entrega dos veículos até setembro de 2012 (oitava prestação).
4º
 Os réus consignaram em depósito o valor de 56 milhões de euros no dia 3 de outubro de 2012, perante o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
5º
 A empresa Estamos nas Lonas S.A. suspendeu, mediante notificação no dia 15 de outubro de 2012, a execução do contrato com base na cláusula 6ª, nº 1 do mesmo, devido ao incumprimento do pagamento de duas prestações pecuniárias acima referidas, por parte do réu. Como foi referido anteriormente, o pagamento das mesmas considera-se provado, não servindo assim de fundamento para a suspensão efetuada.
6º
No dia 30 de outubro de 2012, foi notificada a autora para a resolução do contrato, pela Direção- Geral de Armamento e Infra- estruturas de Defesa. A mesma foi defendida por razões de interesse público de acordo com o artigo 334/1 do CCP.
7º
 Considera-se alterada a base do negócio, com a resolução inesperada, pela OTAN, durante a vigência do contrato. Tornou-se o objeto contratual incapaz de continuar a satisfazer o escopo do contrato de fornecimento celebrado pelas partes.
8º
Conforme o doc. 8 da contestação, a causa de resolução não foi devidamente fundamentada pelos Réus.

- MATÉRIA DE DIREITO
i) O fundamento específico apresentado pelo Réu para a resolução unilateral do contrato corresponde ao interesse público. De acordo com este preceito exigem-se três requisitos: a fundamentação material; o pagamento de uma justa indemnização e que esta via constitua a última ratio da tutela de interesse público.
Em relação à fundamentação é imperativo que a parte em causa (Réu), identifique concretamente quais as necessidades de interesse público em causa e a sua conexão com o objeto do contrato. Não basta por isso, a mera apresentação de um parecer, sem que as partes destaquem os reais contornos deste conceito carente de preenchimento valorativo no caso concreto. O interesse público não se esgota no momento da contratação, transcendendo o momento inicial da relação jurídica que em última instância obriga a reavaliar materialmente a pertinência temporal das razões que ditam a mobilização da via contratual administrativa. Contudo, o interesse público tem sentido e conteúdo variáveis, ajustáveis aos tempos e às opções que a lei estabelece como adequadas à promoção do bem comum.
O Réu invoca questões de interesse público porque, nomeadamente, o Ministério da Defesa, devido a cortes orçamentais e à conjuntura económica atual, não pode continuar a suportar as despesas advenientes do contrato em causa, pois está subjacente um interesse superior, no sentido de evitar despesas desnecessárias, procurando exercer contenção financeira e, consequentemente ir de encontro ao interesse púbico.
Uma vez que a crise económico-financeira mundial tem sido problemática para a dívida pública, os Estados vêm-se obrigados a reajustar as suas políticas de despesas públicas e por maioria de razão, os seus encargos com os contratos públicos.
Ora, “O interesse público, há-de em primeiro lugar, justificar-se naturalmente em sede de casos imperiosos, seja pela dimensão dos eventos, seja pela importância do interesse público envolvido, não podendo servir como tal nem o comportamento do contratante particular, nem as desvantagens económicas (para a Administração)” - (Pedro Gonçalves, O Contrato Administrativo, 2003, p. 133). Parece-nos deste modo, necessário analisar de que modo estas circunstâncias interferiram para a modificação do interesse público relevante, nomeadamente as necessidades da coletividade.
Acontece que, aquando a celebração do contrato (2 de maio de 2011), a conjuntura económica do país já era de conhecimento público. É facto notório que o Primeiro – Ministro, no dia 6 de abril de 2011, confirmou que havia sido dirigido à Comissão Europeia um pedido de assistência financeira. Torna-se por isso discutível a modificação do interesse público relevante, durante a execução do contrato.  
Acresce que, os Réus apresentam uma recomendação do Conselho Europeu, alertando para as necessárias reformas estruturais nas áreas do mercado de trabalho, cuidados de saúde, habitação, sistema judiciário e da insolvência e do quadro regulamentar incluindo a concorrência (…) em especial no setor da energia, uma estratégia global de eliminação da dívida crescente do sector, no sentido de combater as rendas excessivas. Porém, esta recomendação não se pronuncia quanto à contração orçamental em políticas de defesa nacional.
Assim, caberia ao Ministério da Defesa, explicitar quais os fundamentos (a verdadeira situação de facto a nível económico e financeiro, devidamente comprovada) que exigem a preponderância da manutenção de uma condição financeira sustentável face à garantia de meios de defesa nacional, sem os quais não se pode concluir pelo preenchimento do pressuposto de interesse público em causa.
De facto, a necessidade de assegurar a defesa nacional, enquanto imperativo constitucional, poderá estar condicionada às efetivas possibilidades económico-financeiras de um país, cedendo perante a impossibilidade de manutenção económica. Contudo, esta ponderação de valores, a ser feita no caso concreto, carece de clara fundamentação para servir de base à resolução do contrato.
Em suma, o tribunal entende que não ficaram demonstrados nem a efetiva modificação de interesse público nem os factos em que esta se alicerça. Segundo este entendimento, o pedido do autor é procedente, pois a falta de fundamentação da resolução, conduz à invalidade do ato administrativo, ainda que a modalidade em presença seja distintamente entendida na doutrina.
Por um lado, poderia entender-se que o dever de fundamentação configura um verdadeiro direito fundamental dos administrados, pois permite a sua defesa em relação ao exercício dos poderes públicos (Marcelo Rebelo de Sousa/ André Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, III, 2ª edição, 2009, página 172). Neste entendimento, a falta de fundamentação poderia ser enquadrada na alínea d) do artigo 133/2 do CPA, sendo o ato ferido com o vício da nulidade (art. 134º CPA).
Todavia, o tribunal entende que o dever de fundamentação do ato é um requisito meramente procedimental e não configura um direito, liberdade ou garantia (ou direito de natureza análoga). Não se pode subsumir a nenhuma alínea do art. 133/2 do CPA, e logo não se poderá cominar o ato com o vício de nulidade (art.133/1 do CPA), mas tão só com a anulabilidade (art. 135 CPA), “o mesmo se diga dos direitos subjetivos públicos de caráter administrativo (…) cuja violação é, quanto a nós, geradora de mera anulabilidade por não estar em causa a proteção da dignidade da pessoa humana”. (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2001, paginas 412 à 413).
Considera-se o ato anulável.
ii) Quanto à alteração das circunstâncias, exige-se que esta atinga de forma anormal e imprevisível, as condições que levaram as partes, a tomar a decisão de contratar. Entende-se a este propósito que a alteração das circunstâncias se reconduz à superveniência em fase de execução do contrato, de circunstâncias independentes da vontade dos contraentes. Neste sentido, tais alterações, com referência ao momento da conclusão do contrato, transcendem o risco ordinário do negócio, criando um estado de imprevisão.

Exige-se que o contraente que invoca a alteração (Réu), não teria contratado se no momento da celebração do contrato tivesse conhecimento dos factos supervenientes relevantes.

As partes celebraram o contrato tendo em conta os compromissos entre Portugal e a OTAN, tendo conhecimento da influência exercida pelas vinculações do Estado Português a esta Organização neste contrato e das condições que levavam a Administração a contratar.

De acordo com os artigos 312º/a) ex vi 335º/1 do CCP, a circunstância ocorrida tem de ser anormal. Ora, em abstrato e recorrendo a um juízo de normalidade, as partes não podiam equacionar, aquando da celebração do contrato, a existência de um upgrade tecnológico levado a cabo pelos terroristas, capaz de penetrar o material utilizado na construção dos veículos em causa.

Além disso, o ambiente circunstancial do contrato sofreu uma alteração imprevisível. Não era expectável que naquela região se desencadeasse um ataque terrorista daquela dimensão, nem que as viaturas utilizadas pelas forças militares pudessem ser afetadas e perturbadas daquele modo.

Por fim, o equilíbrio contratual também foi afetado, uma vez que a prestação da administração se tornará excessivamente onerosa. Verifica-se uma derrapagem orçamental, porque o contrato em causa é parcialmente financiado pela OTAN e teria deixado de o ser. Em adição, Portugal terá de adquirir outro modelo de viaturas para cumprir as suas obrigações enquanto membro da OTAN.

“A alteração das circunstâncias (…) deriva de uma causa objetiva, externa às partes, imprevisível, que torna a manutenção da relação contratual insustentável nos termos inicialmente previstos devido à excessiva onerosidade que provoca para o adjudicatário” (Carla Amado Gomes, A conformação da relação contratual no código dos contratos Públicos, 2008, pág. 16)
Neste caso, a alteração das circunstâncias foi apresentada como fundamento para modificação do contrato, pedido reconvencional requerido pelo réu em contestação, que foi recusado por este tribunal.
Assim, não tendo sido estabelecida pelo réu uma co-relação entre a alteração das circunstâncias e a modificação do interesse público, não pode o tribunal resolver o contrato com fundamento na alteração das circunstâncias, por respeito ao conteúdo das peças processuais apresentadas: “Face ao exposto, vem o requerido, em caso de improcedência do pedido de resolução, requerer a modificação do contrato, de maneira a que não se verifique uma situação de frustração do fim do contrato, atentatória contra a boa-fé, boa administração e interesse público” (Contestação, ponto 32º); ao princípio do contraditório, à produção de prova testemunhal e ao artigo 3º/1 do CPTA.

iii)  O Réu cumpriu as primeiras 6 (seis) prestações pecuniárias, mediante transferência bancária. A sétima e a oitava prestações foram cumpridas através do mecanismo da consignação em depósito efetuada a 3 de outubro de 2012.
 A consignação em depósito foi motivada pela alteração dos números de identificação bancária (NIB), relativos às contas da Autora, verificada durante a execução do contrato (dia 2 de julho de 2012), esta foi confirmada pela própria Autora em sede de prova testemunhal. A consignação operou depois das diligências extrajudiciais realizadas pelo Réu, na tentativa de proceder ao pagamento, mediante notificação à Autora dia 19 de julho.
 A consignação em depósito opera por via judicial. Assim sendo, consideramos que o documento judicial número 12 atesta o cumprimento das devidas prestações. O mesmo realiza-se de acordo com o estabelecido nos artigos 1024 º e ss do CPC, através de depósito do montante em dívida numa conta na Caixa Geral de Depósitos.
 A consignação declarada válida por decisão judicial libera o devedor, como se ele tivesse feito a prestação ao credor na data do depósito (art. 846º do Código Civil)
Não há procedência do pedido de condenação ao pagamento das prestações devidas.

III) DECISÃO
Nestes termos e pelos fundamentos postos, decide este tribunal, julgar procedente o pedido de anulação do ato administrativo em presença - resolução unilateral. Considera, no entanto, que não procede o segundo pedido relativo ao pagamento da sétima e oitava prestações, no âmbito da relação contratual estabelecida. Consequentemente, o pedido subsidiário de condenação ao pagamento de uma indemnização decorrente da resolução do contrato de fornecimento de bens, não será apreciado.



19 DE DEZEMBRO DE 2012,
As juízas,
Beatriz Costa – 19518
Catarina Rosa - 19543
Daniela Verdasca - 19570
Olívia Afonso - 19799
Sara Marques - 19850
Subturma 7




Anotações à sentença:
A)
O tribunal administrativo considerou como matéria assente, no despacho saneador, no ponto 13º, “a causa de resolução”. Acontece que esta decisão é incongruente quando analisados os pontos 6º e 7 º da base instrutória “afinal qual o fundamento legal da resolução do contrato de fornecimento? Baseia-se no artigo 333º ou 334º do CCP?” / “tendo em conta a cláusula penal estabelecida pelos contraentes, até que ponto é mais vantajoso o interesse público ou a resolução do contrato, face ao cumprimento do mesmo?”
Assim, o grupo responsável pela realização da sentença considera que a causa de resolução não podia ter sido considerada como devidamente fundamentada pelos Réus. Além disso, no decorrer da simulação, as próprias partes atuaram considerando esta matéria como controvertida.


B:   
A qualificação jurídica e o enquadramento dos factos pelas partes não vinculam o tribunal. Acontece porém, que de acordo com o artigo 3º/1 do CPTA e com o princípio da separação de poderes, os tribunais administrativos devem ter em conta as normas e os princípios jurídicos que vinculam a administração e também a sua margem de discricionariedade, nomeadamente na concretização de conceitos indeterminados como é o interesse público; e não a conveniência ou a oportunidade da administração.
Podia ter sido fundamentada a resolução do contrato com base nos factos apresentados pelas partes nas peças processuais, tendo em conta a figura da alteração das circunstâncias.
Senão vejamos;
- A continuação da execução do contrato representa uma despesa desnecessária e por isso considerada “inútil”, tendo em conta o enquadramento económico e financeiro em que Portugal se encontra;
- Resulta das recomendações europeias o desencorajamento na manutenção deste tipo de contratos com um peso colossal e injustificado no quadro económico e financeiro português;
-É imperioso o respeito pelos compromissos assumidos perante a OTAN, no quadro internacional, por imperativo das políticas de segurança pública e de defesa.
Assim, não obstante a decisão do tribunal, estes mesmos factos poderão (no futuro), se devidamente fundamentados pela Administração, justificar a quebra da relação contratual. Deste modo, a construção e a análise do aproveitamento do ato administrativo (de resolução) podia ser equacionada pelo próprio tribunal.



O grupo decidiu, de forma sucinta, analisar os factos que estariam em causa para apurar a indemnização devida pelo réu à autora, no caso de não proceder o pedido de anulação da resolução. Tomámos esta decisão porque o esforço das partes se concentrou nesta matéria e não queremos desconsidera-lo.  
a) Celebração de um contrato de abertura de crédito de 50 milhões de euros.
Ausência de nexo: consideramos que a celebração deste contrato não conduz a qualquer prejuízo ou à existência de danos para a autora desencadeados pela celebração do contrato de fornecimento, uma vez que não ficou demonstrado nem por prova testemunhal, nem por prova documental a existência de escopo. Pelo contrário, os autores referem expressamente no doc. 11 que a quantia mutuada/ disponibilizada, não está afeta a nenhuma finalidade específica.

b) Contratos de compra e venda de maquinaria especializada na produção de viaturas, objeto do contrato de fornecimento.
Ausência de nexo: não se formou a convicção do juiz quanto a esta matéria, pela falta evidente de clareza. O contrato de leasing foi celebrado antes do contrato de fornecimento, daí que não se compreenda como é que a celebração do primeiro pode ter sido justificada pela celebração com o réu, do segundo. Além disso, não foi nem clara nem diretamente referido que a opção de compra se fundou nesse mesmo contrato, não tendo sido compreendida a decorrência de daí danos, pela quebra de confiança e de expectativas da autora.

c) O Investimento para a formação dos trabalhadores atendendo à especialização exigida para aquela produção considera-se provado.

A criação de toda uma conjuntura de especialização dentro da fábrica, promovida pela celebração do contrato de fornecimento ficou demonstrada no decorrer da simulação, tal como a existência de 300 (trezentos) trabalhadores em funções.

d) Respeito pelo pacto de exclusividade.
Compreende-se que a violação do pacto de exclusividade não ficou comprovada no pleito. A celebração de contratos com outros clientes considera-se insustentável tendo em conta os factos provados que conduziram à falsidade dos documentos que a poderiam justificar.  (documentos 9 e 10 apresentado pelos Réus)